Pana la data de 21 august 2011, Statele Membre ale Uniunii Europene, inclusiv Romania, au obligatia sa transpuna in legislatia nationala Directiva CE 2009/81 privind coordonarea procedurilor de atribuire a anumitor contracte de lucrari, de furnizare de bunuri si de prestare de servicii de catre autoritatile contractante in domeniile apararii si securitatii (“Directiva”). Pentru a asigura transpunerea corecta a acesteia, Directia Generala Piata Interna si Servicii a Comisiei Europene a publicat, in octombrie 2010, un Ghid cu privire la interpretarea si aplicarea prevederilor Directivei.
Ghidul este structurat in 7 capitole distincte si trateaza aspecte precum sfera de aplicare a Directivei, exceptiile de la aplicare, contractele de cercetare si dezvoltare, securitatea aprovizionarii, securitatea informatiei, subcontractarea si compensarea.
Sfera de aplicare a Directivei
Directiva 2009/81 se aplica atat atribuirii contractelor de servicii, lucrari si echipamente militare, cat si tuturor achizitiilor sensibile in materie de siguranta nationala sau care implica informatii clasificate.
Cu toate acestea, autoritatile contractante pot incheia astfel de contracte fara sa respecte prevederile Directivei in ipoteza in care o asemenea nerespectare este necesara pentru apararea intereselor esentiale de securitate ale statului respectiv. Statul Membru in cauza trebuie sa demonstreze insa ca masura luata – e.g. atribuirea directa a contractului catre un anumit producator – corespunde in mod obiectiv necesitatii de protejare a intereselor esentiale de securitate si ca nu excede ceea ce este strict necesar pentru acest scop. Decizia de nerespectare a prevederilor Directivei se va fundamenta, astfel, pe o evaluare individuala a fiecarui caz.
Contractele de cercetare si dezvoltare
In transpunerea Directivei, Romania va trebui sa aiba in vedere jurisprudenta C.J.C.E. potrivit careia dispozitiile legale care instituie exceptii de la regulile U.E. in materie de achizitii publice trebuie interpretate stricto sensu. Prin urmare, exceptiile prevazute de art. 12 si 13 din Directiva sunt strict limitate la tipurile de contracte mentionate de acestea.
O atentie sporita se va acorda exceptarii contractelor de servicii de cercetare si dezvoltare. Delimitarea clara a fazei de cercetare si dezvoltare este esentiala pentru selectarea procedurii corespunzatoare. O autoritate contractanta care doreste sa atribuie un astfel de contract are, asadar, la dispozitie doua posibilitati:
- sa atribuie un contract ce acopera strict etapa de cercetare si dezvoltare, ipoteza in care va beneficia fie de exceptarea de la aplicarea Directivei, fie de posibilitatea recurgerii la procedura de negociere fara publicarea unui anunt de participare[1];
- sa atribuie un contract ce combina cercetarea si dezvoltarea cu alte activitati de pre-productie sau productie; pentru un astfel de contract se va organiza una dintre procedurile de atribuire instituite de Directiva.
Referitor la aceasta din urma varianta, Ghidul subliniaza ca autoritatile contractante trebuie sa fie constiente de dificultatile pe care le-ar putea implica, in special pentru proiectele complexe (e.g. modificarea obiectului contractului pe parcursul executarii, riscul imposibilitatii stabilirii preturilor exacte aferente tuturor etapelor ulterioare presupuse de executarea contractului). Astfel de riscuri ar putea conduce chiar la modificari substantiale ale prevederilor esentiale ale contractului si, pe cale de consecinta, la necesitatea organizarii unei noi proceduri de atribuire.
Securitatea aprovizionarii
In sensul Directivei, cerintele privind securitatea aprovizionarii sunt conditiile impuse de autoritatile contractante pentru a garanta livrarea sigura si la timp a unor cantitati suficiente de echipamente si servicii militare, precum si continuitatea serviciilor de mentenanta si reparare, asigurarii pieselor de schimb si a suportului tehnic in orice conditii, in special in situatii de criza.
Potrivit Ghidului, este esential ca cerintele sa respecte principiile nediscriminarii si proportionalitatii. Prin urmare, acestea vor fi stabilite astfel incat furnizorii din orice Stat Membru sa le poata indeplini. In plus, in masura in care accesul furnizorilor din alte State Membre este restrictionat, autoritatea contractanta va fi obligata sa demonstreze ca cerinta in cauza a fost absolut necesara pentru atingerea obiectivului de securitate a aprovizionarii.
Cerintele privind securitatea aprovizionarii servesc scopuri diferite in functie de etapa in care se afla procedura de atribuire, astfel:
- in faza de selectare a ofertantilor/candidatilor,
- in faza de verificare a conformitatii ofertelor cu cerintele de securitate obligatorii stabilite de autoritatea contractanta si
- in faza de evaluare, respectiv de stabilire a ofertei care asigura cea mai buna performanta sub aspectul securitatii aprovizionarii.
Cu privire la securitatea aprovizionarii, Directiva prevede doua situatii de excludere a operatorilor economici din cadrul procedurii[2]. In legatura cu acestea, Ghidul subliniaza ca, potrivit jurisprudentiei CJCE[3], lista situatiilor de excludere prevazute de Directiva este limitativa. Cu toate acestea, Statele Membre au libertatea de a stabili anumite conditii pentru acceptarea candidatilor si ofertantilor cu condamnari anterioare, ce ar determina excluderea lor din procedura.
Mai mult, securitatea aprovizionarii este recunoscuta ca o posibila justificare pentru neaplicarea Directivei, ca urmare a invocarii art. 346 al Tratatului privind Functionarea Uniunii Europene[4] (“T.F.U.E.”). Situatiile vizate includ exemple precum:
- echipamentul/serviciile achizitionate sunt atat de importante din punct de vedere strategic incat dependenta de acordarea autorizarii de catre un alt Stat Membru reprezinta un risc pentru interesele esentiale de securitate;
- parti ale activitatilor ce fac obiectul contractului (mentenanta, asistenta) trebuie efectuate, in special in cursul unei crize, pe teritoriul Statului Membru achizitor si doar de catre un furnizor national;
- contractul trebuie atribuit unui anumit furnizor national pentru a mentine sau stabili o capacitate industriala nationala intrucat un Stat Membru apreciaza ca lipsa dependentei de un furnizor strain este fundamentala pentru interesele sale esentiale de securitate.
Securitatea informatiei
Notiunea de “securitate a informatiei” este mentionata in diferite contexte in Directiva, astfel: cerinta in faza de ofertare si de contractare, situatie de excludere, conditie contractuala si criteriu de selectie. Prin urmare, dispozitiile Directivei permit ca cerintele privind protejarea informatiilor clasificate sa se aplice pe tot parcursul procedurii, de la inceputul acesteia si pana la incetarea executarii contractului.
Necesitatea protejarii informatiilor confidentiale se resimte si in materia solutionarii cailor de atac. Astfel, conform Directivei, Statele Membre vor lua toate masurile necesare pentru ca organismele care solutioneaza caile de atac sa garanteze un nivel adecvat de confidentialitate a informatiilor clasificate sau a informatiilor continute in dosarele transmise de parti si sa actioneze in conformitate cu interesele nationale in materie de aparare si/sau securitate.
Subcontractarea
Subcontractarea este una dintre institutiile cu privire la care Directiva prevede reguli specifice. In acest sens, art. 21 instituie urmatoarele optiuni:
(i) ofertantul castigator este cel care stabileste cat, ce si cui sa subcontracteze; autoritatea contractanta se limiteaza la a verifica indeplinirea criteriilor de selectie de catre subcontractanti;
(ii) ofertantul castigator este cel care stabileste cat si ce sa subcontracteze; autoritatea contractanta decide ce contracte de subcontractare se vor atribui prin procedura transparenta si nediscriminatorie[5];
(iii) autoritatea contractanta este cea care stabileste cat se va subcontracta prin procedura transparenta si nediscriminatorie (maxim 30% din valoarea contractului); ofertantul castigator decide partile din contractul de achizitie publica pe care la va subcontracta;
(iv) autoritatea contractanta este cea care stabileste un procent minim din valoarea contractului ce va fi subcontractat prin procedura transparenta si nediscriminatorie si impune organizarea unor astfel de proceduri pentru contractele de subcontractare pe care ofertantul castigator intentioneaza sa le atribuie peste procentul minim.
Prevederile Directivei referitoare la primele doua optiuni trebuie transpuse, Statele Membre avand totusi posibilitatea fie de a le impune, fie de a lasa utilizarea acestora la latitudinea autoritatilor contractante. Pentru ultimele doua optiuni, obligatia transpunerii nu subzista.
Compensarea
Nu de putine ori, Statele Membre solicita compensatii de la furnizorii straini atunci cand achizitioneaza echipament militar de la acestia (e.g. participarea companiilor nationale la producerea echipamentului achizitionat, atribuirea de contracte de subcontractare de catre furnizor catre companii nationale pentru producerea altor echipamente militare, etc.).
Cerintele legate de compensare sunt insa restrictive si incalca principiile comunitare, in special principiul nediscriminarii si al liberei circulatii a bunurilor si serviciilor.
Autoritatile contractante nu pot impune asadar candidatilor/ofertantilor sa-si asume obligatii, precum:
- sa atribuie contracte de subcontractare numai operatorilor economici apartinand unui anumit Stat Membru;
- sa achizitioneze bunuri sau servicii de la operatorii stabiliti intr-un anumit Stat Membru;
- sa faca investitii intr-un anumit Stat Membru.
Interdictia vizeaza toate lucrarile, livrarile, serviciile si investitiile, fie acestea civile, militare sau cu implicatii asupra securitatii nationale si indiferent daca sunt direct sau indirect legate de obiectul contractului de achizitie publica. Mai mult, candidatilor/ofertantilor nu li se poate solicita sa determine alte intreprinderi sa efectueze astfel de achizitii, subcontractari sau investitii.
Acestea reprezinta, asadar, doar cateva dintre regulile specifice ce vor trebui sa se regaseasca in actul normativ privind achizitiile publice in materie de aparare, la nivel national. Este important ca legiuitorul, in procesul de transpunere a Directivei in legislatia nationala, sa nu piarda din vedere scopul acesteia, respectiv asigurarea unei transparente mai mari si a unui nivel concurential ridicat, fara a ingreuna atribuirea acestui tip de contracte.
[1]Art. 28 alin. (2) lit. a) din Directiva 81/2009.
[2] Art. 39 alin. (2) din Directiva: “Poate fi exclus de la participarea la un contract orice operator economic: (…)(d) care, pe plan profesional, a comis o eroare grava, constatata prin orice mijloace si pe care autoritatile/entitatile contractante o vor putea demonstra, precum, de exemplu, incalcarea obligatiilor in domeniul securitatii informatiei sau al securitatii aprovizionarii intr-un contract anterior; (e) in legatura cu care s-a stabilit pe baza oricaror mijloace de proba, inclusiv sursele de date protejate, ca nu prezinta fiabilitatea necesara pentru a evita riscurile la adresa securitatii statului membru;(…)”.
[3] Decizia CJCE din 16 decembrie 2008 in Cauza C-213/07 Michaniki AE.
[4] Articolul 346 din T.F.U.E. (ex-articolul 296 TCE): “(1) Dispozitiile tratatelor nu contravin urmatoarelor norme: (a) nici un stat membru nu are obligatia de a furniza informatii a caror divulgare o considera contrara intereselor esentiale ale sigurantei sale; (b) orice stat membru poate lua masurile pe care le considera necesare pentru protectia intereselor; esentiale ale sigurantei sale si care se refera la productia sau comertul cu armament, munitie si material de razboi; aceste masuri nu trebuie sa modifice conditiile de concurenta pe piata interna în ce priveste produsele ce nu sunt destinate unor scopuri specific militare.”
[5] In conformitate cu prevederile Titlului III din Directiva CE 81/2009.